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Ein kurze Geschichte der FMA
Die Finanzmarktaufsicht (FMA) hat mit 1. April 2002 nach einer durchaus bewegten Entstehungsgeschichte ihren operativen Betrieb aufgenommen.
Die politischen Diskussionen zur Neuordnung der Aufsicht über den österreichischen Finanzmarkt reichen weit in die Neunziger Jahre zurück, als die unterschiedlichsten Modelle angedacht worden sind. Der Durchbruch zur Schaffung einer integrierten Aufsichtsbehörde für den gesamten Finanzmarkt wurde mit dem in Spätsommer 2001 beschlossenen Finanzmarktaufsichtsgesetz (BGBl. 2001/97) geschafft. Die FMA wurde darin als Anstalt öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit etabliert, und es wurde ihr die Aufsicht über die Banken, Versicherungen, Pensionskassen und den gesamten Bereich Wertpapiere übertragen. Da aber damals im Parlament für diese Ausgliederung keine Verfassungsmehrheit zustande kam, konnte der neuen Behörde auf einfach gesetzlicher Basis nur eine beschränkte Unabhängigkeit gewährt werden. Das Weisungsrecht des Bundesministers für Finanzen konnte nicht ausgeschlossen werden, was weit reichende Informationsrechte und –pflichten implizierte. Die Regelung, dass Weisungen nur schriftlich zu erfolgen hätten und im Jahresbericht auszuführen wären, hätte nicht ausgereicht, um den internationalen Standards für die Unabhängigkeit einer Behörde gerecht zu werden.
Mit 22. Oktober 2001 wurden Univ. Prof. Dr. Andreas Grünbichler – der zu dieser Zeit an der Universität St. Gallen lehrte und Direktor des schweizerischen Instituts für Banken und Finanzen war – sowie Dr. Kurt Pribil – Leiter der Auslandsabteilung der Oesterreichischen Nationalbank – vom Bundespräsidenten als Gründungsvorstand der Finanzmarktaufsicht FMA bestellt.
Noch bevor die FMA selbst unter diesen einschränkenden Bestimmungen ihre Tätigkeit aufnehmen konnte, entzog ihr ein Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes (VfGH) vom 12. Dezember 2001 indirekt die gesetzliche Grundlage, stellte selbst die eingeschränkte Unabhängigkeit in Frage. Die Verfassungsrichter hatten im Wesentlichen jene Bestimmungen des Wertpapieraufsichtsgesetzes aufgehoben, die das organisatorische Umfeld der Bundes-Wertpapieraufsicht (BWA) normierten, ihr eigene Rechtspersönlichkeit verliehen und die Einflussmöglichkeiten des BMF als oberstes verfassungsrechtliches Organ dementsprechend eingeschränkt hatten.
Da die organisationsrechtlichen Bestimmungen der FMA im Wesentlichen jenen der BWA nachgebildet waren, bedurfte das FMAG, noch bevor die neue Behörde ihre Tätigkeit aufgenommen hatte, einer grundlegenden Reparatur im Lichte des Erkenntnisses des VfGH. Dabei reichten die Stoßrichtungen in der politischen Debatte von der Rückeingliederung ins Ministerium über die Umwandlung der FMA in eine nachgeordnete Dienststelle bis hin zu einem neuerlichen Anlauf, durch eine Verfassungsbestimmung eine Unabhängigkeit entsprechend internationaler Standards zu erreichen.
Nach politisch äußerst schwierigen Verhandlungen wurde das FMABG am 28. März 2002 durch einen grundlegenden parlamentarischen Abänderungsantrag überarbeitet, der im Plenum mit den Stimmen aller im Nationalrat vertretenen Parteien einstimmig angenommen worden ist. Darin wurde die FMA als unabhängige Aufsichtsbehörde unter parlamentarischer Kontrolle nach internationalen Vorbildern weisungsfrei gestaltet und verfassungsgesetzlich abgesichert.
Zur Sicherstellung der grundsätzlichen Kompetenz des Bundesministers für Finanzen auf Grund seiner politischen Verantwortung hat dieser neben der Ausübung der Rechtsaufsicht nach § 16 FMABG noch die Möglichkeit, Auskünfte einzuholen und Prüfungen nach den einschlägigen Materiengesetzen in Auftrag zu geben. Ebenso wurde dem Finanzausschuss des Nationalrates das Recht eingeräumt, den Vorstand der FMA in seine Sitzungen zu laden und dabei unter Rücksichtnahme auf die gesetzlichen Verschwiegenheitsverpflichtungen Auskünfte einzuholen. Die FMA hat dem Finanzausschuss auch jährlich einen Tätigkeitsbericht vorzulegen. Weiters wurde die FMA der Zuständigkeit des Rechnungshofes unterstellt, und zwar zur Gebarungsprüfung und Prüfung der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit der Aufsichtsführung. Gleichzeitig wurde die Zusammenarbeit der FMA und der Oesterreichischen Nationalbank (OeNB) in der Bankenaufsicht auf eine gesetzliche Basis gestellt. Zur Verbesserung der Durchsetzbarkeit von Aufsichtsmaßnahmen wurde die FMA mit Verwaltungsstrafkompetenz, Verordnungserlassungsrecht und der Kompetenz zur Vollstreckung der von ihr erlassenen Bescheide ausgestattet.
Am 1. April 2002 erfolgte dann die Vereinigung der im Bundesministerium für Finanzen angesiedelten Banken-, Versicherungs- und Pensionskassenaufsicht mit der Bundeswertpapieraufsicht (BWA) zur neuen Behörde. Bei ihrer Neuordnung löste sich die Aufsicht von ihrer bis dahin in weiten Bereichen üblichen sektoralen (Sparkassen, Genossenschaftsbanken, Aktienbanken und Bankiers …) Gliederung und entschied sich für einen funktionalen Aufbau, der sich an den Kernfunktionen des Finanzsystems orientiert.
Mit ihrem eigenen operativen Start erließ die FMA auch gleich ihre erste Verordnung. Diese sogenannte Emittenten Compliance Verordnung (ECV) regelt, wie in börsenotierten Unternehmen mit kursrelevanten Informationen umzugehen ist. Sie wird vom Markt gut aufgenommen und erweist sich als effizientes Instrument im Kampf gegen den Missbrauch von Insider-Informationen.
Mit 1. Juli 2002 erhielt die FMA vom Gesetzgeber bereits eine neue, zusätzliche Aufgabe übertragen. Das Bundesgesetz über die Betriebliche Mitarbeitervorsorge (BMVG), das die Reform des Abfertigungsrechtes umsetzt, unterstellt die neu zu schaffenden Mitarbeitervorsorgekassen (MVKs) als Sonderkreditinstitute ihrer Aufsicht. Bei der Bearbeitung der Konzessionsanträge bewährte sich die Struktur der integrierten Aufsicht. Da MVKs in ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgestaltung sowohl Elemente von Banken, Versicherungen, Pensionskassen als auch von Investmentfonds aufweisen, wurde eine Task Force aus allen FMA-Aufsichtsbereichen zusammengestellt, und es konnten nach eingehender Prüfung innerhalb von sieben Wochen die ersten Konzessionen erteilt werden.
Im August desselben Jahres mietete die FMA das Gebäude Praterstraße 23 im zweiten Wiener Gemeindebezirk an und vereinte so die bis dahin auf vier verschiedene Bürostandorte aufgeteilten Mitarbeiter unter einem Dach.
Im Herbst 2002 schuf der Gesetzgeber durch eine Novelle zum Einkommenssteuergesetz (§ 108 g, h EStG) eine neue Form der steuerlichen Förderung privater Altersvorsorge, die so genannte "prämienbegünstigte Zukunftsvorsorge". Derartige Produkte können seit 5. Oktober 2002 von Investmentfonds, Mitarbeitervorsorgekassen (MVK) oder Versicherungen angeboten werden, wodurch sie der Aufsicht der FMA unterliegen. Grundsätzlich überprüft die FMA dabei, ob das spezifische Produkt den Bedingungen des § 108 g und 108 h des Einkommenssteuergesetzes entspricht. Bei den Investmentfonds und MVKs hat die FMA darüber hinaus die Veranlagungsbestimmungen zu bewilligen. Generell überprüft sie auch, wie die im Gesetz geforderte Kapitalgarantie auf die eingezahlten Beiträge dargestellt wird.
Im April 2003 legte der Vorstand den ersten Jahresbericht der FMA gemäß § 16 Abs. 3 FMABG vor, und zwar über das Rumpfgeschäftsjahr von April bis Dezember 2002.
Mit 1. April 2003 gab sich die FMA selbst eine Compliance Ordnung: Diese schuf die organisatorischen Voraussetzungen, um Insider-Vergehen durch Organe oder Mitarbeiter der FMA hintan zu halten.
Im Frühsommer 2003 beschloss der österreichische Nationalrat das Immobilien-Investmentfondsgesetz, das mit 1. September des gleichen Jahres in Kraft getreten ist. Der Gesetzgeber legt darin fest, dass die emittierende Kapitalanlagegesellschaft (KAG) als Sonderbank einer Konzession der FMA bedarf. Weiters müssen die Veranlagungsbestimmungen jedes einzelnen von einer solchen KAG aufgelegten Fonds von der FMA bewilligt werden.
Mit 1.1.2008 trat die Reform der Finanzmarktaufsicht in Österreich in Kraft. Klar definierte Schnittstellen zwischen der Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA) und der Oesterreichischen Nationalbank (OeNB), die Beseitigung von Doppelgleisigkeiten, eine wesentliche Aufstockung der Ressourcen für die Analyse und Prüfung von Banken und im Bereich der Wertpapieraufsicht sowie ein umfangreiches Corporate-Governance-Paket stärken die Aufsicht in Österreich. OeNB und FMA bekennen sich zu einer engen partnerschaftlichen Zusammenarbeit bei der Bankenaufsicht. Sämtliche Vorort-Prüfungen im Bereich der Bankenaufsicht erfolgen durch die OeNB, wobei der Prüfauftrag durch die FMA erfolgt. Außerdem verfügt die OeNB über das Recht, eine Prüfung oder eine Erweiterung eines Prüfauftrags zu beantragen. Ein wichtiges Element dieser Kooperation ist die Zusammenführung aller aufsichtsrelevanten Daten beider Institute in eine gemeinsame Datenbank. Die Analyse dieser Daten erlaubt ein intensiveres Monitoring, sowohl der einzelnen Marktteilnehmer als auch des gesamten Finanzplatzes.
