Rechtsbasis
Gemäß § 23e Abs. 3 BWG kann die FMA eine gutachtliche Äußerung der Oesterreichischen Nationalbank einholen und Kreditinstituten und Kreditinstitutsgruppen unter Berücksichtigung relevanter Empfehlungen und Richtlinien der EBA mit Zustimmung des Bundesministers für Finanzen durch Verordnung vorschreiben, auf Einzelbasis, auf konsolidierter oder teilkonsolidierter Basis eine aus hartem Kernkapital bestehende Kapitalpufferanforderung für den Systemrisikopuffer (… ) vorzuhalten. Die FMA stützt sich dabei auf die Empfehlung des Finanzmarktstabilitätsgremiums (FMSG) sowie ein Gutachten der Oesterreichischen Nationalbank.
Zielsetzung und Konstruktion des Systemrisikopuffers
Der Systemrisikopuffer soll gemäß § 23e BWG systemischen Risiken entgegenwirken, die zu einer Störung mit möglicherweise bedeutenden nachteiligen Auswirkungen auf das inländische Finanzsystem oder die inländische Realwirtschaft führen können. Der Systemrisikopuffer kann dabei für den gesamten oder Teile des Bankensektors für sämtliche oder eine Teilgruppe von Risikopositionen festgesetzt werden. Es ist somit möglich, mehrere Systemrisikopuffer gleichzeitig für unterschiedliche Risikopositionen einzusetzen. Eine Voraussetzung bei der Definition einer Teilmenge sektoraler Risikopositionen ist die systemische Relevanz der Risiken, die sich aus der Teilmenge der sektoralen Risikoposition ergibt. Für nähere Ausführungen hierzu ist auf die EBA Leitlinien EBA/GL/2020/13 zu verweisen (EBA Leitlinien zu den geeigneten Teilgruppen sektoraler Risikopositionen, auf die zuständige oder benannte Behörden gemäß Artikel 133 Absatz 5 Buchstabe f der Richtlinie 2013/36/EU einen Systemrisikopuffer anwenden können).
Die festzusetzende Höhe der Pufferquote beträgt dabei mindestens 0,5% und ist nach oben hin unbegrenzt. Der vom einzelnen Kreditinstitut einzuhaltende Systemrisikopuffer ergibt sich als Summe der einzelnen Systemrisikopuffer. Der Systemrisikopuffer darf keine Risiken abdecken, die bereits durch einen Antizyklischen Kapitalpuffer oder einen Kapitalpuffer für Systemrelevante Institute abgedeckt werden und muss im Hinblick auf dessen Wirkung auf die Finanzsysteme anderer Mitgliedstaaten und der Europäischen Union angemessen sein.
Ziel des Systemrisikopuffers ist es, über den Aufbau von zusätzlichem Kapital die Verletzlichkeit von Instituten durch systemische Risiken, die sich für sie aus dem Finanzsystem oder Teilen davon ergeben, einzudämmen und somit deren Risikotragfähigkeit zu erhöhen.
Identifizierte systemische Risiken
Als wesentliche systemische Risiken für die österreichische Finanzmarktstabilität werden der für eine kleine offene Volkswirtschaft überdurchschnittlich große Bankensektor, das Bestehen eines langfristigen und strukturellen Spreadrisikos, die vorherrschende geringe Profitabilität, die hohe Exponierung gegenüber aufstrebenden Volkswirtschaften in Europa (CESEE) in Europa und die spezifischen Eigentümerstrukturen (insbes. öffentliche Eigentümerstrukturen), die in einer Krise teilweise nur eingeschränkt in der Lage wären, Kreditinstitute zu rekapitalisieren, identifiziert.
Kalibrierung der Pufferhöhen
Der SyRP und der O-SII-Puffer wirken komplementär, das heißt sie ergänzen einander. Im Zuge der Umsetzung der CRD V in österreichisches Recht wurde dieses Zusammenspiel durch die Additivität beider Puffer entsprechend berücksichtigt. Um Überschneidungen mit dem O-SII-Puffer zu vermeiden (dasselbe Risiko soll nicht zweimal adressiert werden), wurden die SyRP-Puffergrößen entsprechend reduziert.
Identifikation der Teile des Bankensektors, die einen Systemrisikopuffer vorzuhalten haben
Gemäß § 23e Abs. 3 BWG kann die FMA einen Systemrisikopuffer aus hartem Kernkapital für den gesamten oder Teile des Bankensektors für sämtliche oder eine Teilgruppe von Risikopositionen (…) festsetzen, um nicht von der Verordnung (EU) 575/2013 oder von den §§23a bis 23d erfasste systemische Risiken, die in einer Weise ausgeprägt sind, dass es zu einer Störung des Finanzsystems mit möglicherweise bedeutenden nachteiligen Auswirkungen auf das Finanzsystem und die Realwirtschaft im Inland kommen könnte, zu vermeiden oder zu mindern (…).
Jener Teil des Bankensektors, der den identifizierten systemischen Risiken (sh. oben) in relevantem Maße ausgesetzt ist, hat einen Systemrisikopuffer vorzuhalten.
Die Festsetzung der Pufferhöhen sowie die Identifikation der Teile des Bankensektors und konkret der Institute und Institutsgruppen, auf die relevante systemische Risiken wirken, erfolgte auf Basis eines Gutachtens der Oesterreichischen Nationalbank. Detaillierte Beschreibungen der angewandten Methodik sind auf deren Website zu finden.
Die Anforderung für den Systemrisikopuffer bezieht sich auf sämtliche Risikopositionen des Instituts unabhängig von ihrem Belegenheitsort.
Sollte das Kreditinstitut die kombinierte Kapitalpuffer-Anforderung (siehe § 24b BWG) nicht erfüllen, so hat dies Ausschüttungsbeschränkungen (siehe § 24 BWG) und die Verpflichtung zur Erstellung eines Kapitalerhaltungsplans (siehe § 24a BWG) zur Folge.
Das FMSG hat in seiner Empfehlung vom 12. September 2022 festgestellt, dass in Österreich ein erhöhtes strukturelles Systemrisiko besteht. Wie sich auch aus dem Gutachten der OeNB erschließt, ergibt sich dies aus der spezifischen Kombination folgender Faktoren: niedrige strukturelle Profitabilität, spezifische Eigentümerstrukturen, hohes Engagement gegenüber aufstrebenden Volkswirtschaften in Europa, Größe des Bankensektors in Relation zum BIP, seine Vernetzung innerhalb der Finanz- und mit der Realwirtschaft und das langfristig strukturelle Spreadrisiko. Daher ist auf Grundlage der Empfehlung des FMSG und des Gutachtens der OeNB die Aktivierung eines strukturellen Systemrisikopuffers in folgenden Komponenten zur Adressierung und Mitigierung der Systemrisiken erforderlich: (1) systemische Verwundbarkeit und (2) systemisches Klumpenrisiko. Die systemische Verwundbarkeit ist das Risiko, das vom System auf die einzelne Bank wirkt, z.B. durch Marktverwerfungen im Zuge eines Scheiterns einer Bank und insbesondere durch die Gefahr der Belastung des öffentlichen Haushalts durch Banken, die in öffentlicher Eigentümerschaft stehen. Das systemische Klumpenrisiko ist ein Risiko, das aus substanziell gleichartigen Risikopositionen der Kreditwirtschaft resultiert und aufgrund dieser Gleichartigkeit bei mehreren Kreditinstituten zu Störungen führen kann, die schwerwiegende negative Auswirkungen auf das Finanzsystem und die Realwirtschaft entfalten können. Jedoch wurden im Sinne einer verhältnismäßigen Anwendung der Kapitalpuffer nur jene Banken ausgewählt, die diesen Risiken besonders ausgesetzt sind und ein Proportionalitätskriterium erfüllen. Nur für diese Banken werden die strukturellen Kapitalpuffer aktiviert.
Die Kalibrierung der Pufferhöhen erfolgt für die einzelnen Systemrisikokomponenten. Dabei werden strukturelle Änderungen in den Systemrisiken und etwaige Überlappungen mit andern regulatorischen mikro- und makroprudenziellen Maßnahmen berücksichtigt. Die OeNB stellt in ihrem Gutachten zur Quantifizierung der Überlappung zwischen dem Systemrisikopuffer und dem Kapitalpuffer für Systemrelevante Institute fest, dass letzterer bei Additivität im Ausmaß von maximal 12,5% gesenkt werden kann und ersterer im Ausmaß von maximal 25%. Bei der Berechnung der Pufferhöhen erfolgte auch eine Berücksichtigung der Mindestanforderungen für Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten (MREL) und der bereits aufgebauten Mittel des einheitlichen Abwicklungsfonds (SRF), weil dadurch eine größere Manövriermasse in Abwicklungsfällen gegeben ist.
Da sich die identifizierten Systemrisiken bei allen betroffenen Instituten bzw. Institutsgruppen sowohl auf konsolidierter als auch auf Einzelinstitutsebene manifestieren, wurde vom FMSG empfohlen, den Systemrisikopuffer sowohl auf konsolidierter als auch auf Einzelinstitutsebene zu setzen.
Gemäß Gutachten der OeNB erschwert bei den Landes-Hypothekenbanken die öffentliche Eigentümerschaft eine Kapitalisierung im Krisenfall (systemisches Rekapitalisierungsrisiko). Weiters wird ausgeführt, dass Landeshaftungen in der Vergangenheit Anreizverzerrungen verstärkt haben und trotz Reduktion (Auslaufen der Gewährträgerhaftung) nach wie vor existieren. Der Reduktion der Landeshaftungen wurde bereits bei der Erlassung der KP-V 2021 Rechnung getragen, als die Pufferanforderungen für den Systemrisikopuffer für die betroffenen Landes-Hypothekenbanken von 1% auf 0,5% herabgesetzt wurden (vgl. § 8 Abs. 1 KP-V 2021 gegenüber § 7 Abs. 1 der Kapitalpuffer-Verordnung – KP-V, BGBl. II Nr. 435/2015 in der Fassung der Verordnung BGBl. II Nr. 586/2020). Da sich diese Systemrisiken bei allen betroffenen Instituten bzw. Institutsgruppen sowohl auf konsolidierter als auch auf Einzelinstitutsebene manifestieren, wurde vom FMSG empfohlen, den Systemrisikopuffer sowohl auf konsolidierter als auch auf Einzelinstitutsebene zu setzen. Daher ist der Systemrisikopuffer von den vier identifizierten Landes- und Hypothekenbanken nun auch auf Einzelinstitutsebene zu halten. Die BAWAG überschreitet nach der Re-Evaluierung erstmalig die relevanten Kriterien für die Anwendung des Systemrisikopuffers auf Einzelinstitutsebene. Die Addiko Bank AG wurde aufgrund des höheren systemischen Klumpenrisikos als zusätzliche Bank für die Anwendung des Systemrisikopuffers auf konsolidierter Ebene identifiziert, während sich der Systemrisikopuffer bei der UniCredit Bank Austria aufgrund der geringeren Bedeutung des systemischen Klumpenrisikos auf konsolidierter Ebene reduziert.
Die weiteren Änderungen der Pufferhöhen sind eine Folge der Umsetzung der Additivität von Systemrisikopuffer und Kapitalpuffer für Systemrelevante Institute mit der BWG-Novelle BGBl. I Nr. 98/2021. Damals wurden mit der Neuerlassung der KP-V 2021 die Pufferhöhen für den Kapitalpuffer für Systemrelevante Institute reduziert. Der Grund für die Reduktion war, dass es inmitten eines durch hohe Unsicherheit aufgrund von Covid-19 geprägten wirtschaftlichen Umfeldes zu keiner Pufferhöhung nur aufgrund der regulatorischen Änderung kommen sollte. Die nunmehrigen Erhöhungen der Kapitalpufferanforderungen für Systemrelevante Institute trotz gegenüber der Evaluierung 2021 nicht wesentlich veränderter EBA-Scores sind daher darauf zurückzuführen, dass die vorübergehende Pufferreduktion bei erstmaliger Einführung der Additivität ausläuft. Allerdings wurde bei der finalen Berechnung der Pufferhöhen die komplementäre Wirkung der beiden Kapitalpuffer im Rahmen der Überlappungsanalyse berücksichtigt.
Darüber hinausgehend wird der Empfehlung des FMSG gefolgt, die additiven Erfordernisse aus Systemrisikopuffer und Kapitalpuffer für Systemrelevante Institute mit maximal zusätzlich 0,5 Prozentpunkten zu begrenzen. Ohne diese Begrenzung hätte das Auslaufen der vorübergehenden Pufferreduktion im Zusammenhang mit der erstmaligen Einführung der Additivität bei einigen Instituten nun zu einer stärkeren Erhöhung der effektiven Pufferhöhen geführt. Der Grund für diese Begrenzung mit maximal zusätzlich 0,5 Prozentpunkten sind sowohl die Unsicherheiten durch den Ukraine-Krieg, gestiegene Energiepreise und hohe Inflation als auch das Auslaufen von Einmaleffekten durch makro- und finanzpolitische Hilfen im Zuge der COVID-19-Pandemie, die die Geschäftsmodelle der Banken vor neue Herausforderungen stellen (z.B. durch sinkende Schuldendienstfähigkeit der Kreditnehmer oder höhere operative Kosten).
Die FMA hat die Angemessenheit der Kapitalpufferanforderung für Systemrelevante Institute gemäß § 23d Abs. 8 Z 2 BWG zumindest einmal jährlich zu überprüfen, die Kapitalpufferanforderung für den Systemrisikopuffer gemäß § 23e Abs. 5 BWG zumindest alle zwei Jahre. Im Rahmen der nächsten Evaluierung der makroprudenziellen Kapitalpuffer wird das finanz- und makroökonomische Umfeld einschließlich bis dahin eingetretener Reaktionen der Kreditinstitute und des Finanzsystems berücksichtigt werden.
Zu den Auswirkungen der strukturellen Kapitalpuffer auf die Kreditvergabe in Österreich ist anhand der relevanten Daten festzustellen, dass der Kapitalaufbau seit Puffereinführung im Juli 2016 die Kreditvergabe nicht eingeschränkt hat. Seit Juli 2016 hat sich die Kreditvergabe der österreichischen Institute weiterhin dynamisch entwickelt und befand sich immer im positiven Bereich. Die Auswirkungen der zusätzlichen Kapitalpuffer auf das Wachstum wurden im Gutachten der OeNB explizit modelliert und quantifiziert. Dabei wurde analysiert, ob ein tatsächlicher Kapitalbedarf bei Banken durch Puffererhöhungen entsteht, welche zusätzlichen Kosten daher für Banken entstehen und wie sich diese auf makroökonomische Kennzahlen (Investitionen, Konsum) auswirken. Der prognostizierte negative volkswirtschaftliche Effekt der Erhöhung der Kapitalpuffer ist mit einer Verminderung des BIP-Wachstums in den nächsten 3 Jahren um maximal 0,001 Prozentpunkte sehr gering.